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El fenómeno de la corrupción se da en todos los países —grandes y pequeños, ricos y pobres— pero sus efectos son especialmente devastadores en el mundo en desarrollo. La corrupción afecta infinitamente más a los pobres porque desvía los fondos destinados al desarrollo, socava la capacidad de los gobiernos de ofrecer servicios básicos, alimenta la desigualdad y la injusticia y desalienta la inversión y las ayudas extranjeras. La corrupción es un factor clave del bajo rendimiento y un obstáculo muy importante para el alivio de la pobreza y el desarrollo”.El trabajo se estructura en tres partes, en las que se aborda la lucha contra la corrupción en las Administraciones públicas desde todas sus perspectivas:La primera parte tiene por objeto delimitar el concepto y ámbitos de la corrupción en nuestro país. Para ello se realiza un análisis completo sobre la naturaleza de la corrupción en nuestro país, prestando especial interés al ámbito regulativo orientado a la lucha contra la corrupción, y realizando un estudio pormenorizado de la corrupción en los ámbitos urbanístico, de la contratación pública, así como de la protección de la naturaleza.En la segunda parte se pone de manifiesto la importancia de los sistemas de control interno y externo en el sector público, prestando un especial interés a la función interventora y el relevante papel de los funcionarios con habilitación de carácter nacional, así como la relación entre el Tribunal de Cuentas y los OCEX La tercera parte está dedicada a las agencias y servicios de prevención del fraude y la corrupción, estructurándose su estudio según ámbito territorial, diferenciando entre el ámbito supranacional europeo, ámbito estatal, ámbito autonómico, así como municipal con un estudio de las ciudades de Madrid, Barcelona y Zaragoza.Centrándonos ya en el objeto de esta tesis debemos comenzar señalando que la corrupción ha pasado a la primera plana de periódicos y televisión, encontrándonos cada día con nuevos casos, con nuevos personajes, y nuevas frustraciones para el conjunto de la ciudadanía que ve como aquellos que deben defender sus intereses, haciendo lo posible para mejorar nuestro sistema sanitario, la educación de nuestros hijos, o simplemente ayudando a mejorar nuestras condiciones laborales o ayudando a acabar con una lacra tan relevante en nuestro país como son los altos niveles de desempleo, en ocasiones solo han pensado en su propio beneficio, y en la forma de obtener beneficios del desempeño de un cargo público.La percepción generalizada es que la corrupción es un mal endémico que debe ser cortado de raíz y que aparentemente tiene difícil solución.Sin embargo, la situación actual debe servir para discernir y valorar con perspectiva cuál es la situación real, separando las manzanas podridas del cesto, y respaldando al conjunto de dirigentes que actúan de una forma honesta en beneficio del conjunto del país.De la presente tesis podemos llegar a concluir en cuanto al nivel de la corrupción en España que esta no tiene naturaleza sistémica, que el índice de corrupción funcionarial no es elevado en nuestro país, que los niveles de corrupción actuales son inferiores que cuando España se encontraba en plena burbuja económica, así como la importancia de la transparencia y el control en los ámbitos local y autonómico que limiten eficazmente el ejercicio del poder de los gobiernos, respetando el principio de autonomía.Podemos observar la relación existente entre la producción de delitos de envergadura mediática relevante, con la actuación de los poderes públicos, tendente a la regulación normativa periódica, que dé respuesta a los problemas generados por ese hecho coyuntural, y por el revuelo o preocupación que genera en la sociedad.Podría parecer a primera vista que la culpa reside exclusivamente en el Poder Legislativo o en el propio Gobierno que parecen actuar exclusivamente a golpe de hechos dando respuesta a problemas concretos, que hacen necesario un gesto que calme a la sociedad dando la apariencia de preocupación por los daños y perjuicios que causa la corrupción en nuestro país.Sin embargo, no podemos olvidar que en pleno siglo XXI, el concepto de súbdito ha desaparecido, pues en un Estado democrático como el nuestro la posición del ciudadano no puede ser una posición de mera queja y de pasividad, sino que son muchos los ámbitos donde este puede influir de una forma directa.Siguiendo a VAQUER CABALLERÍA, observamos como muchas de las reformas legislativas llevadas a cabo con la finalidad última de luchar contra la corrupción, no han logrado los fines buscados, quedando en muchas ocasiones reducidas a un mero conato, por resultar insuficientes o no disponer de los instrumentos necesarios para resultar normas eficaces y efectivas.En este caso, resalta un ejemplo clarificador el de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del Ejercicio del Alto Cargo de la Administración General del Estado. Esta Ley se refiera a un ámbito subjetivo muy delimitado tanto a nivel jerárquico como territorial, lo que ha hecho necesaria la regulación por parte de las Comunidades Autónomas, para acercar dicha regulación a su ámbito territorial.No podemos olvidar que la mayoría de escándalos relacionados con abusos cometidos por altos cargos, se han ido sucediendo en Comunidades Autónomas y Entidades Locales.La ingente percepción de un alto nivel de corrupción en las AAPP, ha tenido como respuesta en los últimos años con una serie de reformas del Código Penal, que parecen responder a casos puntuales de importante repercusión social, más que a una planificación basada en el estudio y el debate.La tipificación de dichos delitos, encuentra su ubicación en Título XIV, “De los delitos contra la hacienda pública y contra la seguridad social”, en el Título XVI, “De los delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente ”,y en el Título XIX del Código Penal,“ Delitos contra la Administración pública” fundamentalmente, no pudiendo olvidar la existencia de concurso entre delitos y la importancia de la jurisprudencia concreta a la hora de la aplicación de un tipo determinado.Podemos observar igualmente la importancia de la transparencia en la actuación de las Administraciones públicas como instrumento de lucha contra la corrupción. Así observamos cómo transparencia y desarrollo económico y social, son conceptos que van directamente ligados, en cuanto que son aquellos países cuya actuación es más transparente, los que marcan un más alto nivel de desarrollo. Dichos países se caracterizan por reconocer y regular de forma expresa el derecho a la información.El movimiento por el cual se comenzó a regular el acceso a la información pública comenzó en países del norte de Europa (países escandinavos), y simultáneamente al otro lado del Atlántico, fueron los Estados Unidos de América y Canadá países precursores e impulsores de la generalización del acceso a la información.Una vez plantada la semilla por dichos países punteros en la materia, el germen de la transparencia y la información pública fue extendiéndose entre la década de los 70s y 90s, entre los países europeos del Mediterráneo, mientras que sería a finales de la década de los 90s, y comienzos del S. / XXI, cuando se produjo una generalización en la aprobación de leyes de transparencia y acceso a la información pública.La implantación generalizada de este nuevo “fenómeno”, se vio acompañada de instrumentos regionales de regulación, como fue la aprobación por el Consejo de Europa del Convenio 205 sobre acceso a los documentos públicos (CEADP), cuya apertura a la firma de los estados se produjo el 18 de junio de 2009, estableciendo un estándar mínimo para los países europeos.Recordamos aquí de nuevo por lo elocuente de sus palabras a Louis Brandeis y su contundente afirmación en relación a la importancia que tiene la transparencia en cuanto a la lucha contra el fraude y la corrupción se refiere cuando afirma “se dice que la luz del sol es el mejor de los desinfectantes”.En cuanto a la corrupción en el ámbito urbanístico, la crisis económica de 2008, hizo que los focos se centraran en las causas que habían llevado a nuestro país a dicha situación.La mayoría de los expertos vinieron a señalar, que una de las causas principales de la situación creada era la corrupción sistémica en el ámbito del urbanismo, originando dichas prácticas un resultado devastador en la economía, la política y el equilibrio social. Los altos niveles de corrupción urbanística alcanzados en nuestro país, tienen entre sus principales causas la burbuja inmobiliaria de la época, lo que se tradujo en importantes perjuicios a la ciudadanía en general, con irracionales incrementos del precio de la vivienda, lo que significó la restricción de un derecho constitucional, como es el derecho a la vivienda, de tal forma que la mayoría de las familias tuvieron que acudir al crédito privado con hipotecas que llegaron a financiar el 100% de las viviendas de nueva adquisición y cuya devolución en muchos casos se encontraba muy por encima de los recursos reales de los que disponían, como así ha venido a poner de manifiesto el paso del tiempo.En cuanto a la lucha contra la corrupción urbanística, CARRILLO MORENTE concluye que “frente a la corrupción urbanística han de ejercerse con seria responsabilidad pública la totalidad de las medidas de reproche y represivas que el ordenamiento jurídico proporciona a los poderes públicos”, destacando no obstante que “el mejor paliativo frente a esta serie de perniciosas conductas es el repudio social y la puesta en valor de una serie de principales valores por parte de la ciudadanía, de manera que entre ésta y aquellos sujetos corruptos se abra una sima insondable que aleje a éstos de toda posibilidad de indemnidad tal y como la que han disfrutado hasta hace breves fechas”.En cuanto a la corrupción en el ámbito de la contratación pública, debemos de valorar que la contratación pública es uno de los ámbitos del Derecho que mayor repercusión puede tener sobre la economía global y, por ende, sobre la vida de las personas, debiendo valorarse igualmente, que la contratación responsable no solo busca la adquisición de un determinado bien o servicio, sino que guarda también una relación directa con la protección del medio ambiente, así como en la implementación de nuevas políticas sociales basadas en criterios no exclusivamente económicos en términos de eficacia y eficiencia, sino que tiene en cuenta que la contratación pública debe valorar sus efectos sobre la vida de las personas más vulnerables. La contratación pública representa en torno a un 19% del PIB de la Unión Europea, razón por la cual la exigencia a nuestros políticos y gestores públicos en esta materia debe ser máxima, atendido que una buena contratación tendrá efectos positivos en la vida de todos los ciudadanos, que no olvidemos, son los que a través de sus impuestos financian los bienes y servicios que la Administración contrata.A la hora de estudiar diferentes mecanismos de lucha contra la corrupción pública, tendremos en cuenta el criterio sistémico de la nueva Ley de Contratos.Por ello, habríamos de diferenciar entre las diferentes medidas a adoptar en la fase de preparación del contrato, fase de licitación-adjudicación, así como fase de ejecución-resolución de los contratos públicos.En cuanto a la corrupción en el ámbito del medioambiente, no cabe ninguna duda en la actualidad sobre la necesidad de que el legislador intervenga de una forma transversal en la protección del medio ambiente como un bien superior cuya preservación y defensa corresponde a todos.El Informe Global de TI de la corrupción y el cambio climático puede ser considerado un documento íntegro que trata de abordar el problema que supone la implementación de prácticas corruptas en relación con el medio ambiente.Destaca como la respuesta global al cambio climático hace necesaria la cooperación internacional a un nivel que nunca ha tenido precedentes, lo que requiere una importante transformación económica y de transferencias, en atención a que la corrupción amenaza con acabar con todos los esfuerzos que se están llevando a cabo desde el ámbito internacional en la lucha contra el cambio climático.Es fundamental tener en cuenta que en los últimos años se han multiplicado los eventos internacionales en los que se debate sobre cambio climático, y en los que de forma directa o indirecta se trata el problema de la corrupción en el ámbito del medioambiente, siendo diferentes los actores presentes en cada ocasión.En cuanto a los sistemas de control interno y sistemas control externo se refiere, el papel que juegan los órganos de control no estaría basado en un sistema de duplicidad de competencias y atribuciones sino en una necesaria colaboración que puede generar sinergias de trabajo. Como indica DÍAZ ZURRO, la confluencia en la actuación de estas instituciones requiere la coordinación y cooperación de uno respecto al otro, lo que se traduce en unos mayores niveles de eficacia de ambos, y por ende en un mejor uso de los recursos de que disponen que en la mayoría de las ocasiones pueden resultar insuficientes en atención al elevado volumen de trabajo al que han de hacer frente.En primer lugar el control interno requerirá que dentro de las propias Administraciones existan instituciones y figuras destinadas a verificar que se cumple con una serie de requisitos a la hora de gestionar el dinero proveniente de los contribuyentes. Esta labor corresponde mayoritariamente a la Intervención.A la hora de estudiar el ámbito de la función Interventora resulta especialmente interesante diferenciar entre el ámbito estatal en la que se prestará una especial atención a la labor de la IGAE, el autonómico con diversos regímenes normativos y formas de organización y el local al frente del cual se encuentran los funcionarios con habilitación de carácter nacional y en el que la aprobación del Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local supuso un nuevo paradigma de los sistemas de control.Centrándonos en el control interno de las entidades locales, vemos como a su vez es importante conocer el funcionamiento de la función interventora y las diferencias que existen con el control financiero encaminado a comprobar el funcionamiento en el aspecto económico-financiero de los servicios de las entidades locales, de sus organismos autónomos y de las sociedades mercantiles de ellas dependientes.El correcto ejercicio de la función interventora será, sin lugar a dudas, un elemento fundamental en la lucha contra la corrupción en la Administración pública, permitiendo detectar la existencia de prácticas ilícitas. La crisis económica surgida a partir del año 2008 acarreó graves consecuencias económico-financieras para las arcas públicas, lo que hizo necesaria la adopción de diferentes medidas de contención presupuestaria en prácticamente todos los ámbitos, siendo una de estas medidas, en palabras de FUENTES I GASÓ, el reforzamiento del papel de los Funcionarios con Habilitación de Carácter Nacional, como “una suerte de déjàvu, de retorno al rol vicarial del Gobierno del Estado, propio de otros tiempos”.Principales garantes de la legalidad en las entidades locales españolas, los funcionarios con habilitación de carácter nacional son concebidos como la élite del personal funcionarial local.La configuración de este personal con sus nombres y atribuciones propias y más importantes viene ya delimitada en la Constitución de 1812 diferenciándose así del resto del personal en el régimen liberal gaditano.Bajo mi punto de vista, existe no obstante un grave problema en la práctica totalidad de las entidades locales que tiene que ver con la sobrecarga de trabajo que soportan los Funcionarios con Habilitación Nacional. La razón de esta sobrecarga deriva de la cada vez mayor exigencia de actuaciones a llevar a cabo en nuestras entidades locales a través de la gestión de la transparencia, remisión de información al Ministerio, remisión de actas por múltiples plataformas, falta de plataformas de administración electrónica homogéneas, tramitación de un número desmedido de subvenciones, etc., que dificultan, cuando no impiden, que el funcionario lleve a cabo las funciones reservadas que son las que realmente le atribuye la Ley. Obviamente la solución pasa por simplificar y reducir las cargas administrativas a llevar a cabo por estos funcionarios, dotando de recursos personales y materiales suficientes a las entidades locales, lo que permitiría el correcto ejercicio de las funciones reservadas y, por tanto, poner cerco a la existencia de prácticas corruptas en la Administración Local.A la hora de referirnos al Tribunal de Cuentas y al resto de OCEX existentes en nuestro país, cabría destacar en primer lugar que la tradición del control externo surge hace más de siete siglos a través de la figura de los contadores mayores en tiempos de Sancho VI, así como de la Contaduría Mayor constituida en 1437, siendo coetánea en Francia la instauración de la “Chambre des comptes” así como la “Cámara de comptos” en Navarra en el año 1364.Sin lugar a dudas, los órganos de control externo son un vehículo relevante en la lucha contra la corrupción en las AAPP españolas, conformandose por profesionales de alta capacidad y experiencia.Para comprender el ámbito objetivo de actuación del TCu habríamos de estar a lo dispuesto por el art.1 LOTCu que dispone que Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público, sin perjuicio de su propia jurisdicción, de acuerdo con la Constitución y la presente Ley Orgánica.Asimismo, corresponde al Tribunal de Cuentas la fiscalización de la actividad económico-financiera de los partidos políticos inscritos en el Registro de Partidos Políticos del Ministerio del Interior, así como la de las fundaciones y demás entidades vinculadas o dependientes de ellos.En cuanto a la función de enjuiciamiento aclara que el TCu es único en su orden y extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional, sin perjuicio de los órganos fiscalizadores de cuentas que para las Comunidades Autónomas puedan prever sus Estatutos.De este precepto se desprende que aunque mediante Ley Orgánica se establece su carácter de supremo órgano fiscalizador, eso haría compatible su actividad con los OCEX, mientras que en cuanto a la función de enjuiciamiento sería único en su orden descartando aquí capacidad de enjuiciamiento por los OCEX.En cuanto a las agencias y servicios de prevención del fraude y la corrupción, como señalábamos anteriormente, en la presente tesis hemos estructurado su estudio según ámbito territorial, diferenciando entre el ámbito supranacional europeo, ámbito estatal, ámbito autonómico, así como municipal con un estudio de las ciudades de Madrid, Barcelona y Zaragoza.En relación a las agencias del ámbito supranacional europeo cabe destacar el papel de OLAF, GRECO y Fiscalía Europea en la lucha contra la corrupción.A nivel comunitario se creó en 1999 la Oficina Europea de Lucha Contra el Fraude (OLAF) a través de la Decisión de la Comisión de 28 de abril de 1999 que vino a sustituir al Grupo operativo de coordinación de la lucha contra el fraude.La OLAF ejerce las competencias de la Comisión en materia de investigaciones administrativas externas, con el fin de reforzar la lucha contra el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de las Comunidades, así como a efectos de la lucha contra el fraude referente a cualquier otro hecho o actividad por parte de operadores que constituya una infracción de las disposiciones comunitarias.No obstante, hemos de tener en cuenta que la labor de la OLAF no se limitará a actuar de una forma independiente y ajena al devenir de la lucha contra el fraude y la corrupción dentro de los Estados miembros, sino que por el contrario aportará la asistencia de la Comisión a los Estados miembros para organizar una colaboración estrecha y regular entre sus autoridades competentes, con el fin de coordinar su acción dirigida a proteger contra el fraude los intereses financieros de la Unión. Así, contribuye a la concepción y al desarrollo de los métodos de prevención y de lucha contra el fraude, la corrupción, y cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de la Unión.En relación al GRECO con sede en Estrasburgo, fue creado en 1999 por el Consejo de Europa con la finalidad de verificar el cumplimiento por parte de los Estados que forman parte de este grupo, de los estándares en materia de lucha contra la corrupción buscando elementos comunes.El GRECO busca fortalecer a los diferentes países en la lucha contra la corrupción dotándolos de criterios que los capaciten en este objetivo a través de la verificación y el control del cumplimiento de las normas anticorrupción del Consejo de Europa, mediante la puesta a disposición de sistemas dinámicos de evaluación por sus diferentes miembros con la finalidad de lograr estos objetivos de cumplimiento, lo que permite fomentar así el logro de los objetivos marcados por todos ellos. La puesta en funcionamiento de la Fiscalía Europea en el año 2020 utilizando el mecanismo de cooperación reforzada supuso un auténtico hito en cuanto a la creación de un verdadero espacio penal en el ámbito comunitario, que tendría por finalidad la persecución de aquellos delitos que atenten contra la hacienda comunitaria, de manera eficaz y armonizada, entre todos los Estados miembros. Así, el día 1 de octubre de 2020 se puso en funcionamiento la Fiscalía Europea, previo nombramiento por parte del Consejo de la UE a finales de julio de los 22 miembros que integran el colegio de fiscales.La creación de la Fiscalía Europea pone una vez más de manifiesto que está en el propio ADN de la Unión Europea la defensa de una serie de principios entre los cuales se encuentra la lucha contra la corrupción y el fraude, más allá de lo plasmado en el propio TFUE.Como indicábamos al inicio del Capítulo, se incluye aquí la Directiva (UE) 2019/1937 por la importancia que tiene en la lucha contra la corrupción, así como en el propio funcionamiento de OLAF, GRECO y Fiscalía Europea en la lucha contra la corrupción.La Directiva 2019/1937 comienza poniendo de manifiesto que las personas que trabajan para una organización pública o privada o están en contacto con ella en el contexto de sus actividades laborales son a menudo las primeras en tener conocimiento de amenazas o perjuicios para el interés público que surgen en ese contexto. Por ello resulta fundamental proteger a estas personas que ponen en conocimiento de las autoridades la posible existencia de infracciones del Derecho de la Unión perjudiciales para el interés público, obteniendo dichas personas el papel de denunciantes. Si no se asegura dicha protección nos podemos encontrar con que estas personas no se atrevan a denunciar los hechos de los que son conocedoras por miedo a represalias, suponiendo a su vez un grave daño para el interés público ya que la violación del Derecho de la Unión puede acarrear perjuicios en sectores estratégicos como son la contratación pública, seguridad en el transporte, medio ambiente o la salud pública por poner solo unos ejemplos de los sectores específicos a los que se refiere esta Directiva.En cuanto a las Agencias orientadas a la lucha contra la corrupción en el Estado español, es relevante el papel que juega en nuestro país la Fiscalía especial contra la corrupción y la criminalidad organizada, así como el Consejo asesor de prevención y lucha contra el fraude a los intereses financieros de la Unión Europea.Si bien la Fiscalía especial no es como tal una agencia o servicio de prevención del fraude y la corrupción, sino una Fiscalía especial, no es menos cierto que su configuración y competencias la convierten en un ente instrumental de relevancia en la lucha contra la corrupción en nuestro país.Sin lugar a dudas nos encontramos con órganos directamente orientados a luchar contra la corrupción en nuestro país, poniendo de manifiesto el interés existente por parte de los Poderes Públicos de luchar contra esta lacra que perjudica la imagen de las propias instituciones. Obviamente es necesario acabar con cualquier atisbo de corrupción dentro del Estado español, y este es un buen punto de partida, si bien es necesario llevar a cabo las actuaciones pertinentes que refuercen las políticas públicas que arrojen luz y transparencia como remedio o cura a la corrupción.Igualmente en la presente tesis se realiza un análisis comparado sobre la implementación de las Agencias anticorrupción u órganos equivalentes en cada una de las CCAA. Esto nos permite valorar la diferencia existente entre unas y otras así como la heterogeneidad existente. De la misma manera se estudia el Reglamento Orgánico de la Oficina Municipal contra el Fraude y la Corrupción de Madrid, el Código ético y de conducta de Barcelona, así como el Plan antifraude de Zaragoza.Finalmente como parte de la defensa de la presente tesis enumeraremos las conclusiones a las que se han llegado, siendo estas las siguientes:1º ALTA PERCEPCIÓN DE CORRUPCIÓN EN NUESTRO PAÍS2º NECESIDAD DE LLEVAR A CABO UNA CORRECTA PLANIFICACIÓN ENCAMINADA A LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN3º LUCHA TRANSVERSAL CONTRA LA CORRUPCIÓN: ÁMBITO DEL URBANISMO, CONTRATACIÓN PÚBLICA Y MEDIO AMBIENTE4º LA NECESARIA COLABORACIÓN ENTRE LOS ÓRGANOS DE CONTROL INTERNO Y EXTERNO CON LA FISCALÍA Y LAS FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD5º LA IMPORTANCIA DE LAS AGENCIAS Y SERVICIOS DE PREVENCIÓN. PROTECCIÓN DEL DENUNCIANTE |
