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Les premiers textes faisant reference a la necessite de consulter le public (notamment pour la sauvegarde du droit de propriete des citoyens) remontent a des decrets datant de la periode de la revolution francaise (1790-1791). Toutefois, c'est un decret pris en 1805 par Napoleon qui cree les enquetes commodo et incommodo relatives a la protection des nuisances. En realite il s'agit plus, a cette epoque, d'informer la population d'une decision du pouvoir que de recueillir l'avis du public afin d'influer sur le projet. Nota : actuellement les enquetes classees dans la categorie commodo et incommodo sont des enquetes publiques dites de « droit commun » ordinaires. Elles relevent d'une procedure prealable et necessaire a la delivrance d'autorisations par le prefet notamment pour les projets de creation et d'agrandissement d'un cimetiere (articles L 2223-1 et R 2223-1 du code general des collectivites territoriales), de creation ou d'extension d'une chambre funeraire (article R 2223-74 du code). Ces enquetes sont prevues, d'une part, pour informer la population susceptible d'etre concernee par l'installation d'equipements funeraires et, d'autre part, pour consulter la population et recueillir les observations emises sur les eventuelles nuisances susceptibles d'etre apportees par ces equipements. Hormis les recommandations donnees dans les circulaires du ministre de l'Interieur du 20 aout 1825 et du 15 mai 1884, aucun texte legislatif ou reglementaire ne definit ce type d'enquete et ne precise de maniere explicite son organisation et son mode de financement. C'est pourquoi les modalites de leur mise en œuvre posent de nombreuses difficultes. Pour ces enquetes, on verra plus loin que le commissaire enqueteur est designe par le prefet, le president du conseil general ou un maire. Differents textes concernant des domaines particuliers relatifs notamment a la voirie et a l'expropriation sont apparus par la suite. Il faut signaler egalement l'arret du Conseil d'Etat du 28 mai 1971 faisant reference a la theorie du bilan et mettant un frein au pouvoir discretionnaire de l'administration. Nota : la theorie du bilan est une methodologie d'analyse d'un projet mettant en balance les avantages (tels que l'utilite publique, l'interet pour les populations, les creations d'emploi) qu'il procure avec les inconvenients d'ordre economique (fermeture ou delocalisation d'entreprises), financier (augmentation du cout pour la collectivite), sociaux (disparition de petits commerces, suppression d'emplois) et environnementaux (impacts sur la faune, la flore, les paysages, les cours d'eau, l'air, le bruit, etc.) qu'il represente. Toutefois, c'est la loi du 12 juillet 1983 relative a la democratisation des enquetes publiques et a la protection de l'environnement, dite « loi Bouchardeau », qui a defini les principes d'une nouvelle enquete publique en : ameliorant la procedure par des amenagements dans son deroulement et en renforcant les fonctions et prerogatives du commissaire enqueteur (independance et prise en compte de sa competence) ; modifiant son champ d'application en integrant les operations susceptibles d'affecter l'environnement aussi bien dans le cadre d'amenagement que de planification urbaine. Cette loi (modifiee par la suite et integree au code de l'environnement) definit par ailleurs l'enquete publique en ces termes : « L'enquete publique est une procedure dont l'objet est d'informer le public et de recueillir, prealablement a certaines decisions ou a certaines operations, ses appreciations, suggestions et contre-propositions, afin de permettre a l'autorite competente de disposer de tous les elements necessaires a son information ». A noter que cette loi ne concerne pas toutes les enquetes publiques puisqu'un certain nombre d'entre elles restent regies par les dispositions precedentes. Elles sont dites de « droit commun » ou sont encore appelees « enquetes classiques ». Enfin il convient de preciser que la loi decoulant du Grenelle de l'environnement (loi n° 2009-967 du 3 aout 2009) prevoit , dans son article 52, une reforme des enquetes publiques et du debat public, pour assurer une meilleure participation du public et une simplification du dispositif, ainsi qu'une reorganisation de l'expertise en matiere d'environnement et de l'alerte environnementale dans un cadre pluraliste et multidisciplinaire. Le droit des enquetes publiques presente actuellement une complexite importante, due au fait que les differents textes qui prevoient des enquetes creent souvent un regime specifique pour l'enquete qu'ils imposent, au lieu de se limiter a un renvoi aux dispositions generales types regissant cette procedure. Aussi, il convient de mettre un terme a la multiplicite des types d'enquetes regies par des dispositions propres, en regroupant les enquetes publiques en deux categories principales : l'enquete a finalite principalement environnementale regie par le code de l'environnement ; l'enquete d'utilite publique classique regie par le code de l'expropriation, concue essentiellement comme garantie du droit de propriete. La reforme des enquetes publiques doit egalement avoir pour but d'ameliorer la participation du public, en conformite avec les textes communautaires (directive 85/337/CE du 27 juin 1985 modifiee par la directive 2003/35 concernant l'evaluation des incidences de certains projets publics et prives sur l'environnement) et internationaux (convention d'Aarhus du 25 juin 1998 sur l'acces a l'information, la participation du public au processus decisionnel et l'acces a la justice en matiere d'environnement). |
